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Foco no Cidadão nas Políticas Públicas (redirected from Foco no Cidad��o nas Pol��ticas P��blicas)

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O SIGNIFICADO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COM FOCO NO CIDADÃO NAS TRANSFORMAÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA NO PERÍODO PÓS-REDEMOCRATIZAÇÃO

José Carlos Vaz1

 

Neste trabalho é explorada uma dimensão fundamental para a compreensão do quadro em que se insere o cenário da administração pública a partir da década de 1990, caracterizado pela emergência de novas temáticas e paradigmas. Neste movimento, ganhou força especial a orientação ao cidadão na prestação de serviços públicos. Materializar esta orientação, no entanto, implica mudanças nas estruturas mentais e nas práticas de trabalho vigentes no serviço público. E requer a utilização intensiva da tecnologia da informação. 

 

 

 

 

1. A emergência de novas temáticas e paradigmas

 

As últimas décadas do Século XX apresentaram mudanças nos paradigmas da Administração Pública (MEZZOMO KEINERT, 1998), com a emergência de um novo modelo com ênfase na eficiência e no controle dos resultados, em substituição à tradicional focalização no controle das atividades-meiodas organizações burocráticas.

Comumente chamado de Modelo Gerencial (BRESSER PEREIRA, 1996), este novo modelo traz à agenda da gestão pública novos temas, que ABRUCIO (1997, p. 8) destaca como sendo: a preocupação com a avaliação de desempenho, o controle sobre os gastos públicos e a orientação dos serviços públicos para a satisfação dos cidadãos. CAIDEN (1991) destaca o aumento da produtividade, a ampliação da capacidade de resposta do setor público, a criação de mecanismos de controle e a reestruturação das organizações públicas. CLAD (1999, p. 129) também aponta como "ingredientes básicos" desse novo paradigma a eficiência, a democratização do serviço público, o aumento da autonomia gerencial, a redução dos níveis hierárquicos e o desenvolvimento de mecanismos de transparência da administração pública. TROSA (2001) destaca a orientação para resultados, contrapondo-se à orientação para os controles, como diferencial desse novo modelo.

No Brasil, esse movimento encontra maior eco nos primeiros anos do governo de Fernando Henrique Cardoso, no período compreendido entre 1995 e 1998. Durante a gestão de Luiz Carlos Bresser Pereira à frente do Ministério da Administração e Reforma do Estado, uma série de iniciativas do governo federal implantam proposições do chamado “Modelo Gerencial”, como também disseminam seus princípios entre a opinião pública e os servidores federais. A partir de 1999, a extinção do citado ministério materializa a retirada da “Reforma do Estado” da agenda prioritária do governo federal. Entretanto, temas como redesenho de processos, foco no cidadão, orientação gerencial para resultados, flexibilização das estruturas estatais e parcerias público-privado, entre outros, mantiveram-se nas discussões sobre a administração pública no Brasil.

Essas mudanças no pensamento em Administração Pública não ocorreram por acaso, nem se tratam de um fenômeno brasileiro. SOARES (2002, p. 86) aponta que

"o desenvolvimento do modelo gerencial de administração foi inspirado na iniciativa privada, apresentando ainda muitos elementos dessa forma de gestão".

De fato, o período compreendido pelas décadas de 1980 e 1990 foi marcado pelo florescimento de uma profusão de experiências de novas técnicas de gestão no setor privado. As mudanças que pautaram os estudos e também a prática da administração de empresas no período destinaram-se a adaptar a gestão empresarial a um novo ambiente caracterizado pelo acirramento da competitividade internacional, pela concentração da competição em grandes conglomerados transnacionais e pela profunda transformação motivada pela disseminação da tecnologia da informação no campo da produção de bens e serviços e na gestão das empresas (TAPSCOTT, 1999). Novos temas emergiram, sob marcada influência das transformações operadas na Administração de Empresas, como o tratamento de informações em grandes volumes e profundidade, a busca da excelência no atendimento aos clientes, a redução de desperdícios e retrabalhos, a automatização da produção de bens e serviços, a utilização da internet para a prestação de serviços, a redução das organizações ao seu porte “mínimo”. Neste tópico em particular, técnicas como downsizing e reengenharia foram popularizadas e, no senso comum, tornaram-se sinônimo note-se que equivocado de modernização gerencial.

COELHO (2001a, p. 131) destaca entre as tendências emergentes nas organizações públicas que caracterizam um novo modelo de organização do trabalho:

  • formas mais flexíveis e menos regulamentadas de emprego público;

  • maior flexibilidade gerencial;

  • maior compromisso com desempenho e resultados;

  • elevados padrões de conduta, comportamento e ética profissional;

  • oferecimento de oportunidades a minorias e portadores de deficiências;

  • associação de remuneração a desempenho;

  • capacitação de gerentes para liderança de equipes;

  • postura ativa em relação a parcerias e novos negócios.

FRESNEDA (1998) destaca a relação entre tecnologia da informação e transformações radicais nas organizações públicas, atingindo estruturas organizacionais, processos de trabalho e perfil do servidor público. A crescente utilização de recursos tecnológicos pelo setor público contribui positivamente para a criação de novas estruturas, com menos níveis hierárquicos, orientadas pelos valores da qualidade, eficiência, foco no cidadão, trabalho colaborativo e horizontalidade.

SOARES (2002) identifica quatro categorias de transformações interligadas e com influências recíprocas, que presidiram as ações de transformação das organizações públicas.

  • mudanças organizacionais;

  • mudanças nos processos de trabalho;

  • substituição do aparato tecnológico; e

  • mudanças culturais.

Essas tendências refletiram-se em novas abordagens da administração que influenciaram o pensamento sobre Administração Pública. KETTL (2000) observa que a emergência do comércio eletrônico gerou nas empresas transformações nos modelos de negócios as quais o setor público passou a tentar emular. CAIDEN (1991, p. 88) defende uma atuação "mais empresarial" dos governos. GUERRERO (2001) defende que os serviços públicos devem perder sua forma burocrática e orientar-se para as práticas mercantis, transformando o cidadão em consumidor.

Em paralelo a esse processo de influência da Administração de Empresas sobre a Administração Pública, outras influências manifestaram-se no ambiente deste campo do conhecimento.

Não se pode descartar a influência dos processos ocorridos ao longo da década de 1980 e primeiros anos da década de 1990, nos países de capitalismo avançado de tradição anglo-saxônica. Marcados por uma orientação neoliberal, especialmente preocupada com questões de eficiência e redução de gastos públicos, os governos desses países promoveram profundas reformas nos respectivos aparelhos estatais. Essas experiências foram decisivas para a construção teórica do “modelo gerencial”, e suas práticas e conceitos resistiram a descontinuidades administrativas nos países de origem, mantendo-se como orientações prevalecentes nas práticas de governo, sendo incorporados à agenda pública de diversos outros países. Tanto as experiências quanto a produção teórica tiveram influência marcante sobre o processo brasileiro de “Reforma do Estado”, que nelas buscou, deliberadamente, um quadro de referência, e também sobre o pensamento em Administração Pública no país.

A partir da redemocratização da década de 1980, três forças direcionaram a evolução do serviço público brasileiro, segundo VAZ (2006):

  • a racionalização do uso de recursos crescentemente escassos;

  • a demanda por um novo patamar de qualidade dos serviços; e

  • a pressão da sociedade por participação, transparência e controle social sobre as ações dos agentes públicos.

Essas forças apresentam-se em posição central do debate e do imaginário dos gestores e pesquisadores sobre a Administração Pública no Brasil. Entre convergências e tensões, o significado a elas atribuído varia de acordo com os interesses e visões dos agentes públicos: ocorrem disputas em torno das interpretações dessas forças e das estratégias para reagir a seus imperativos.

A primeira destas três forças tem motivação evidente. Por uma série de fatores ligados à dinâmica interna do Estado e à forma como foi conduzida a inserção subordinada do Brasil nas novas formas do capitalismo internacional, tornou-se imperativo um ajuste fiscal no Estado brasileiro. A necessidade de racionalização no uso dos recursos, tornados mais escassos, facilitou que o chamado “modelo gerencial” encontrasse eco no Brasil, ao tratar das questões ligadas à eficiência e à redução de gastos públicos, justificando muitas iniciativas no âmbito da “reforma do Estado” e da “responsabilidade fiscal”.

A redemocratização alimentou uma forte demanda da sociedade por melhoria da qualidade dos serviços públicos. Ampliou as possibilidades de reivindicação, crítica e cobrança da sociedade sobre a ação dos governos. Esta segunda força também pode ser associada ao surgimento de novas expectativas influenciadas pelos padrões de qualidade do atendimento ao cliente implantados pelas empresas privadas no período.

Ao mesmo tempo, a redemocratização estimulou uma pressão da sociedade por participação cidadã, transparência e controle social dos governos. Esta pressão constitui a terceira força que tem direcionado o serviço público brasileiro. A Constituição de 1988 abriu espaço para mecanismos de democracia participativa, por vezes apropriados por setores organizados, mas em muitos casos também sub-aproveitados pela sociedade civil. Neste período, vários setores da sociedade valeram-se do marco constitucional para pressionar para obter a criação de novos espaços. Outras vezes, foram criados pelos governos para legitimar suas decisões. Logicamente, a natureza e a ocupação desses espaços será sempre objeto de disputa.

A coexistência dessas forças direcionadoras não garante que atuem de forma complementar. Muitas vezes, atuam em oposição, e os gestores públicos fazem escolhas ou cedem a pressões mais fortes dentre elas. Como exemplo, temos a utilização de novas formas organizacionais para a contratualização da execução das políticas públicas, como as “organizações sociais” (OS). A necessidade de racionalização do uso de recursos e a demanda por serviços de melhor qualidade são apontadas como motivação para a criação dessa nova forma organizacional. Por outro lado, seus opositores criticam-nas pelo aspecto da insuficiência da participação cidadã, da transparência e do controle social.

Outras vezes, a tensão manifesta-se entre a pressão por racionalização de recursos e a demanda por qualidade dos serviços. Os aumentos de custos unitários de serviços de centrais integradas de atendimento ao cidadão são um exemplo deste fenômeno, assim como a degradação do nível de serviços em políticas públicas pela redução de recursos disponíveis.

 

Mais forte no âmbito da União e dos estados, mas também presente nas prefeituras, esse processo redundou nas chamadas ações de “modernização administrativa”, voltadas à redução de custos e aumento da capacidade operativa da administração pública. VAZ (2001) caracteriza os processos de modernização administrativa como uma forma de mudança organizacional e identifica como principais transformações geradas por esses processos o estabelecimento de novas formas de atendimento ao cidadão, novos processos e práticas de trabalho e o surgimento de novas formas de tratamento da informação.

DANIEL (2001), opondo-se à visão de Estado mínimo defendido pelo discurso de inspiração neoliberal, propõe a modernização administrativa como caminho para a construção de um “Estado local forte”, capaz de “prestar serviços públicos com democracia e eficiência, com qualidade e produtividade”. Os dois autores citados, em concepções bastante próximas, apontam que os programas de modernização administrativa podem incorporar instrumentos como:

  • elaboração de indicadores de desempenho da administração municipal, tornados públicos;

  • instituição de padrões de qualidade do atendimento ao cidadão;

  • alterações na estrutura organizacional;

  • mudanças no desenho dos processos de trabalho, com foco na forma de prestação de serviços públicos;

  • intervenções voltadas à promoção de mudanças na cultura organizacional;

  • valorização do servidor público e melhoria de suas condições de trabalho;

  • capacitação profissional dos servidores públicos; e

  • incorporação de tecnologia da informação, especialmente a Internet, aos processos de trabalho e atendimento ao cidadão.

2. O foco no cidadão como chave das transformações na administração pública

 

Os autores que propõem o modelo gerencial de administração pública contrapõem-no ao chamado modelo burocrático. BRESSER PEREIRA (1999) defende que o modelo gerencial resolve uma limitação do modelo burocrático: a falta de focalização nas necessidades dos cidadãos-usuários dos serviços públicos. Em sua crítica, afirma que o modelo burocrático tem um efeito inibidor sobre o processo decisório, por sua base na regulamentação intensiva das ações dos agentes públicos com vistas à garantia da impessoalidade no acesso aos serviços. Com isso, o aparato estatal assume uma postura auto-referida e perde agilidade para atendimento das demandas.

Constitui-se a inversão de propósitos apontada por KETTL (2001), em que a "máquina pública" dedica-se a atender prioritariamente os seus interesses e apenas subsidiariamente os da população. Ou, dito de outra forma:

O modelo tradicional de atendimento ao público nos órgãos governamentais é marcado pela fragmentação e pela falta de conexão ágil e racional entre os diversos serviços e informações. Os vícios burocráticos e comportamentais foram se acumulando ao longo dos anos, transformando cada setor da máquina pública em algo com início e fim em si mesmo. Dessa forma, os serviços oferecidos não se apresentam como soluções aos problemas dos cidadãos e, sim, como soluções administrativas internas aos próprios setores.” (PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ, 2001).

De acordo com FALCO (2000), esta situação vincula-se à fragilidade do controle social sobre o aparato estatal, explicada pela assimetria de informação presente nas relações entre governo e sociedade, nas quais esta última não dispõe de informações suficientes para efetivar o controle sobre as ações do Estado.

Segundo SOARES (2002, p. 48), a colocação do cidadão no centro das ações do setor público é a "resposta que o modelo gerencial pretende dar para combater as distorções da administração auto-referida." A mesma autora prossegue afirmando que, com o deslocamento do foco da administração pública em direção aos resultados, "o quesito dos padrões de qualidade na provisão dos serviços públicos destacou-se como um aspecto essencial para as práticas de administração pública"

O modelo gerencial, a despeito de suas várias nuances e linhas distintas, consistentemente direciona esforços em termos do atendimento ao cidadão. Cunha-se a expressão “foco no cidadão” como síntese de princípios que SOARES (2002, p.47) destaca:

  • velocidade e agilidade de resposta do prestador de serviços;

  • utilização de sistemas flexíveis de atendimento ao cidadão, com maiores condições de atendimento segmentado ou personalizado, em substituição à prestação de serviços padronizada;

  • busca da excelência dos serviços, inclusive com o estabelecimento de padrões e metas de qualidade de atendimento;

  • manutenção de canais de comunicação com os usuários, e

  • avaliação da qualidade dos serviços prestados.

A adoção do “foco no cidadão” situa-se como um princípio central de reorganização do Estado, entre os princípios do modelo gerencial. Não somente a prestação de serviços em si é reestruturada, mas se pretende que todo o funcionamento do aparelho estatal redirecione-se e mude suas prioridades a partir das demandas entendidas como aquelas prioritárias dos cidadãos. É um Estado para o cidadão.

Para que o Estado possa desempenhar esse papel, é necessário acompanhar a evolução da satisfação dos usuários dos serviços públicos. A qualidade é entendida fundamentalmente como sendo aquela percebida pelo usuário do serviço (ZEITHALM, PARASURAMAN e BERRY, 1990). A partir deste postulado, desenvolveu-se o modelo do Service Gap Model (BLYTHE e MARSON, 1999), que busca relacionar a satisfação dos usuários à diferença (gap) entre a expectativa dos usuários sobre os serviços públicos e o serviço efetivamente obtido.

A figura 1, a seguir, apresenta os principais elementos do Service Gap Model:

 

Figura 1 – Serviçe Gap Model (MACARIO, 2005)

O modelo propõe a obtenção de informações sobre as expectativas dos cidadãos, a reestruturação das organizações públicas para o atendimento dessas expectativas, a construção de instrumentos de monitoramento da satisfação dos usuários, a estruturação de um sistema de “feed-back” e melhoria contínua para a redução das diferenças entre expectativas e resultados.

 

3. Os riscos do foco no cidadão e a substituição do cidadão pelo cliente

 

A despeito das inovações geradas pela orientação ao cidadão, todo esse movimento trouxe, entre seus efeitos, uma redução do conteúdo de cidadania atribuído ao usuário de serviços públicos. Transformado em cliente-consumidor, o cidadão vê o direito ao acesso ao serviço público e sua possibilidade de participar de sua gestão substituídos por uma relação que, se não completa e verdadeiramente presidida pela lógica de mercado, tenta emulá-la. Nesse contexto, como aponta SOARES (2002), os cidadãos aparecem como usuários dos serviços públicos, mas não como seus titulares.

Segundo POLITT (1990) o termo cliente ou consumidor, usado pelo modelo gerencial, parte de um ponto de vista individualizante, que prioriza os direitos individuais e o mercado em detrimento dos direitos coletivos e da participação na esfera pública.

A equiparação (ou redução) de cidadão-usuário a cliente é criticada como uma visão frágil, por limitar o alcance do conceito de cidadania. Entender o cidadão-usuário como cliente dos serviços públicos significa, em última instância, eleger o mercado como mediador da cidadania. O exercício da cidadania passa, no caso dos serviços públicos, a remeter às práticas, princípios e valores de mercado, o que não necessariamente se coaduna com o princípio da universalidade dos direitos.

POLITT (1990, p. 183) manifesta a inadequação dessa transposição conceitual, assinalando que:

não basta tratar os usuários de serviços públicos como meros consumidores, ignorando a dimensão da cidadania envolvida. Em que pesem as contribuições do uso de mecanismos do mercado para o governo, [...] não se pode fazer uma transposição pura e direta de um setor para o outro. Em outras palavras, a eficiência e a eficácia não podem corresponder exatamente aos mesmos valores e significados no setor público e no setor privado”.

Por conta disto, o autor estabeleceu uma distinção entre as duas visões: consumidor de serviços públicos e cidadão. Enquanto a relação de consumo é uma relação de atendimento a demandas individualizadas e desconectadas entre si, a relação entre o cidadão-usuário dos serviços públicos e os órgãos provedores dos serviços necessariamente inclui vinculações que ultrapassam os limites do atendimento individualizado, como “justiça, representação, participação e igualdade de oportunidades” (POLITT, 1990, p.129).

Não é sem motivo, portanto, que a partir do modelo gerencial tenham surgido novas abordagens que buscam retomar a cidadania como categoria relevante na prestação de serviços públicos. ABRUCIO (2001) indica que a abordagem denominada Public Service Orientation surge como nova corrente com esta preocupacão, vendo o usuário dos serviços públicos como cidadão, portanto portador de direitos, não mais como cliente de serviços providos sob lógica que tentava copiar a lógica de mercado. Segundo o autor, a Public Service Orientation retoma os temas do republicanismo e democracia a partir da valorização de conceitos como accountability, transparência, participação política, eqüidade e justiça, “questões praticamente ausentes” no modelo gerencial puro. Também valoriza a participação em nível local e a descentralização, não somente como meio mais eficiente de prestar serviços, mas como meios mais eficazes para capacitar os cidadãos para a participação nas decisões públicas (HAMBLETON, 1992, p. 11, citado por ABRUCIO, 2001, p. 190). Ainda segundo Abrucio, a visão do cidadão na Public Service Orientation tem uma conotação coletiva, pensando-se a cidadania como um conjunto de cidadãos portadores de direitos e deveres.

Na verdade, poder-se-ia afirmar que, quando o foco no cidadão é usado como argumento para a privatização, na verdade está sendo capturado pela força de racionalização do uso de recursos, empacotando a demanda do cidadão como justificativa para iniciativas destinadas a mudar o padrão de dispêndio público, mais do que ampliar a qualidade dos serviços prestados.

 

 

4. O foco no cidadão e a reoganização dos serviços de atendimento

 

A orientação para o cidadão levou à disseminação de uma série de instrumentos de atendimento ao cidadão. Esses instrumentos buscam atender às necessidades de simplificação dos procedimentos, como expresso por OSBORNE e GAEBLER (1994, p. 210):

um sistema dirigido ao cliente deve ser “descomplicado” para o cliente, que não deve ser confrontado com um fabuloso labirinto de programas fragmentados, (...) e uma infinidade de formulários para preencher. O sistema deve ser transparente para que os clientes sejam capazes de transitar por entre as muitas opções disponíveis, sem necessariamente ter que transitar pelas burocracias que se ocultam por trás de cada uma delas.”

Esses requisitos, evidentemente, encontram suporte na aplicação de recursos de tecnologia da informação, especialmente naqueles que permitem a integração dde processos e o acesso remoto a sistemas e bases de dados. Ainda que se valendo de intensidades distintas do uso dessas tecnologias, os principais instrumentos de atendimento ao cidadão de alguma forma a utilizam.

O desenvolvimento de soluções de atendimento orientado ao cidadão pode ser classificado em duas categorias, de acordo com o nível de integração de processos e o formato do atendimento oferecido:

  • atendimento setorial: oferecimento de soluções obedecendo a estrutura setorial existente na administração pública (ou uma estrutura já fruto de uma revisão organizacional), incorporando recursos tecnológicos e redesenho de processos. Neste modelo, a principal preocupação se encontra na revisão dos processos com foco nas necessidades do cidadão. A inovação concentra-se no back-office, ou seja, na realização pelas tarefas pelos órgãos públicos, e requer maior nível de integração interna na execução de tarefas entre os vários departamentos de um mesmo órgão, mas requer menor grau de integração entre distintos órgãos;

  • atendimento integrado: utilização de recursos únicos para o atendimento ao cidadão, independentemente da natureza de sua demanda. Neste modelo, o foco está na redução do deslocamento e do gasto de tempo do cidadão. A inovação concentra-se no modelo de contato do cidadão com a administração pública, que requer maior integração entre órgãos distintos e a implantação de estruturas comuns.

Evidentemente, esses dois tipos são tipos básicos, podendo existir combinações entre eles (por exemplo, uma central de atendimento integrado de um órgão específico, que integra o atendimento dos vários departamentos que o constituem).

BENT et al. (1999) desenvolveram uma tipologia para o modelo de atendimento integrado (single window service). Classificam as possibilidades de atendimento por este modelo nas três categorias tratadas abaixo.

  • Centrais de informação: equipamentos que promovem melhorias no atendimento ao cidadão através da centralização da oferta de informação e orientações para o acesso a serviços públicos, como guias de serviços na Internet, centrais de atendimento telefônico e centrais de informação com atendimento presencial. A utilização de recursos telefônicos e de Internet permite que as informações encontrem-se disponíveis inclusive fora dos horário comercial ou para cidadãos com dificuldade de locomoção ou que se encontrem fora da localidade. SOARES (2002), aponta a dependência que este tipo de instrumento tem em relação aos recursos tecnológicos.

  • Centrais de atendimento único: facultam aos cidadãos o acesso a um conjunto abrangente de serviços através em um único equipamento público. O atendimento centralizado, reunindo serviços de vários órgãos, vem significar economia de tempo e deslocamento para os cidadãos.

  • Centrais de atendimento específico: são centrais de atendimento destinadas a atender uma região ou tipo de público específico, que por suas características (localização, vulnerabilidade social, concentração de demandas) necessitam de procedimentos especiais. Estas centrais podem, inclusive, operar de maneira itinerante (SOARES e VAZ, 2000).

 

SOARES (2002) observa que a utilização de recursos da tecnologia de informação é imprescindível para este tipo de atendimento. Da mesma forma, aponta a necessidade de reorganização das instituições envolvidas, o que significa que devem atuar de forma articulada, propiciando uma rede de serviços integrada.

Entretanto, essa integração não é automática, nem simples de ser obtida. Na verdade, é preciso levar em conta que, sob o rótulo de single window services ou one-stop service shops, ou seja, pontos únicos de atendimento ao cidadão-usuário, podem ser enquadrados serviços com muitas diferenças entre si. A diferença fundamental é o nível de integração entre os órgãos envolvidos. Este pode se comportar de acordo com a seguinte escala:

  • ausência de integração: não são utilizadas centrais de atendimento. Cada órgão organiza o atendimento em suas instalações, de acordo com seus processos;

  • compartilhamento de instalações e protocolo: como na categoria anterior, as organizações compartilham um espaço, nele reproduzindo uma lógica setorial. Entretanto, existe um protocolo mínimo de atendimento utilizado por todas as organizações ou departamentos que compartilham o equipamento. Este protocolo pode envolver disposição de instalações, organização do atendimento e fluxo de usuários, papelaria e identidade visual, padronização de mobiliário, vestuário de atendentes e procedimentos de atendimento;

  • interface única de atendimento: as organizações se relacionam compartilhando os recursos de contato com o cidadão. Este recebe um atendimento único, preferencialmente por um único funcionário, ficando a cargo da integração entre os órgãos o encaminhamento da resolução do problema do cidadão para o órgão competente, utilizando cada um seus processos individuais; e

  • integração de atendimento e processos: não somente a interface é única, como as organizações compartilham sistemas e bases de dados, a partir de processos integrados. Assim, não somente o cidadão tem economia de tempo e deslocamento, como se produzem ganhos de eficiência na operação dos processos.

Quadro 1 - Níveis de integração em centrais de atendimento integrado

 

CATEGORIA

 

CARACTERÍSTICAS DO ATENDIMENTO PRESENCIAL

Inexistência de integração.

Organizado por cada órgão ou departamento em suas instalações.

Compartilhamento de instalações.

Realizado em um equipamento comum, mas cada órgão ou departamento organiza seu atendimento de acordo com seus próprios critérios.

Compartilhamento de instalações e protocolo de atendimento.

Realizado em um equipamento comum, sob responsabilidade de cada órgão, mas seguindo normas comuns.

Interface única de atendimento.

Realizado em um equipamento comum, com uma interface única de atendimento (guichê único), preservando-se os procedimentos internos estruturados setorialmente.

Integração de atendimento e processos.

Realizado através de interface única, estruturado por processos integrados.

 

O receituário da orientação ao cidadão no atendimento propõe, também, que esta não utilize apenas os recursos da tecnologia da informação, a reorganização de processos e a reestruturação dos modelos de atendimento. O investimento na produção e divulgação da informação sobre os serviços é vista como elemento indispensável para a garantia da efetivação do foco no cidadão (OSBORNE e PLASTRICK, 1997; RUA, 1999), uma vez que garante uma resposta a problemas clássicos no acesso aos serviços:

  • desconhecimento do público sobre os serviços e procedimentos para obtê-los, porque as informações não existem ou são de difícil acesso;

  • desconhecimento sobre as características dos serviços oferecidos e dos padrões de qualidade que podem ser exigidos pelos cidadão; e

  • linguagem cifrada e inacessível dos órgãos públicos.

O fornecimento de informações ao cidadão sobre os serviços públicos tem como instrumentos mais presentes na literatura os guias de serviços públicos e as cartas de serviços (ENAP, 2001). Os primeiros são documentos que apresentam em um só recurso (impresso ou publicado na Internet) as informações necessárias para que os cidadãos possam ter acesso aos serviços (como endereços e telefones, critérios de elegibilidade, documentos a apresentar). As segundas são documentos que apresentam não somente informações sobre o acesso de serviços, como estabelecem padrões de qualidade exigíveis, como tempos de espera e atendimento, tempo de solução de problemas, níveis de soluções de problemas e tipo de atendimento a ser oferecido.

Por fim, os autores que defendem a orientação ao cidadão recomendam, também, a utilização de recursos de asculta de opiniões e avaliação dos serviços pelos usuários, uma vez que a qualidade dos serviços é vista em função das expectativas destes e de sua satisfação (PARASURAMAN, 1991; BLYTHE e MARSON, 1999; DINSDALE e MARSON, 2000).

 

 

5. A importância da tecnologia da informação na orientação ao cidadão

 

Quer seja pela influência das várias produções do modelo gerencial, quer seja pelo impacto da Public Service Orientation, ou, ainda, pela absorção de conteúdos de múltiplas fontes nesse campo, a introdução do “foco no cidadão” como categoria central de organização das ações do Estado influenciou o pensamento em administração pública e a prática de gestores públicos. SOARES (2002) identifica três grandes categorias de estratégias de intervenção no aparelho de Estado para a adequação das operações às necessidades e demandas do cidadão-usuário:

  • reestruturação da "máquina pública", no sentido de conferir maior agilidade e qualidade de atendimento;

  • controle do desempenho pela implantação de padrões e indicadores de desempenho para monitoramento da qualidade do serviço público;

  • interação e comunicação com o cidadão, em termos de fornecimento de informações sobre os serviços públicos, participação dos usuários em processos de avaliação dos serviços e criação de mecanismos de asculta.

    Fica evidente que estas três estratégias demandam o emprego de recursos da tecnologia da informação, não se podendo deixar de dar valor às novas possibilidades abertas pelo seu desenvolvimento (FRESNEDA, 1998) e, mais particularmente, pela Internet. Autores como HEEKS e DAVIES (1999) e JOIA (2002) identificam uma indissociabilidade entre os processos de reforma do Estado e a intensificação do uso da tecnologia da informação pelos governos.

COELHO (2001, p. 127) vê na expansão dos recursos da tecnologia da informação a possibilidade de emergência de um “novo paradigma” para a atuação dos governos na chamada “Era da Informação”. Vale registrar as perspectivas apontadas pelo autor para o futuro dos governos, como “ideal a ser atingido”:

os governos funcionam 24 horas por dia, divulgando informações e prestando serviços de maneira mais rápida, com menores custos e melhor qualidade, promovendo um controle social mais eficiente, incrementando o compartilhamento de informações e a integração de serviços e adotando o uso de transações eletrônicas de forma abrangente” (COELHO, 2001, p. 127).

Assim como apontado por SOARES (2002), a visão do autor recorre aos recursos da tecnologia da informação para sua efetivação, especificamente à Internet e à integração de dados, sistemas e aplicações. A idéia de que a tecnologia da informação oferece a capacidade de materizalizar altos níveis de integração de serviços e aplicações como seu principal aporte ao foco no cidadão nos processos de prestação de atendimento aos cidadãos.

Observe-se que é possível empregar a mesma categorização dos níveis de integração dos serviços de atendimento ao cidadão pode ser aplicada à utilização da Internet para o atendimento ao cidadão, conforme apresentado no quadro abaixo.

 

Quadro 2 - Níveis de integração em recursos de atendimento ao cidadão através da Internet

 

CATEGORIA

 

CARACTERÍSTICAS DO ATENDIMENTO PELA INTERNET

Inexistência de integração.

Cada órgão ou departamento dispõe do próprio website, sem relação com os demais.

Compartilhamento de instalações.

Cada órgão ou departamento dispõe do próprio website, mas compartilham uma página inicial comum.

Compartilhamento de instalações e protocolo de atendimento.

Cada órgão ou departamento dispõe do próprio website, mas compartilham uma página inicial comum e alguns elementos visuais e links.

Interface única de atendimento.

Os websites dos órgãos são componentes de um portal único, compartilhando estrutura de navegacão, padrões visuais e uma interface única de atendimento ao usuário com baixo nível de integração com as aplicações setoriais.

Integração de atendimento e processos.

O portal governamental dispõe de uma interface única de atendimento ao cidadão que permite alto nível de integração com os processos de trabalho e sistemas de informação.

 

Em verdade, em que pese a disseminação do uso de portais ou websites de órgãos públicos, e resultados bem sucedidos na prestação de serviços através da Internet, esse quadro ainda está distante de ser completamente atingido pela administração pública brasileira. Como se constatou em pesquisas anteriores (VAZ, 2003), fatores extra-tecnológicos têm uma grande responsabilidade sobre este relativo atraso. A evolução da tecnologia de portais, por sua vez, também não superou a totalidade dos desafios colocados à materialização dessa visão.

 

 

 

Bibliografia

ABRUCIO, F. L. (1997). O impacto do modelo gerencial na administração pública: um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Brasília: ENAP, (Cadernos ENAP, nº 10).

ABRUCIO, F.L. (2001). Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da administração pública à luz da experiência internacional recente. In: BRESSER PEREIRA, L.C. e SPINK, P. K. Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: Editora FGV.

BENT, S.; KERNAGHAM, K.; MARSON, D.B. (1999). Innovations and good practicesin single window service. Ottawa: Canadian Centre for Management Development.

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BRESSER PEREIRA, L. C. (1996) Da administração pública burocrática à gerencial. In: Revista do Serviço Público, Ano 47, Volume 120, n. 1, jan.-abr. de 1996.

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1Doutor em Administração de Sistemas de Informação e Mestre em Administração Pública (EAESP-FGV). Professor do curso de Gestão de Políticas Públicas da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo (EACH-USP).

 

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